คู่มือการจัดทำ TOR และกำหนดคุณลักษณะเฉพาะ (Specification) พัสดุและครุภัณฑ์ภาครัฐ: หลักเกณฑ์ ข้อห้าม และแนวทางการเขียนไม่ให้ล็อคสเปกตามระเบียบ 2560

ในการดำเนินงาน การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ขั้นตอนแรกเริ่มที่มีความสำคัญและส่งผลกระทบโดยตรงต่อความสำเร็จของโครงการ ตลอดจนความคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน คือ “การจัดทำร่างขอบเขตของงาน” (Terms of Reference - TOR) และ “การกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุ” (Technical Specification)

ตาม ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ข้อ 21 ได้กำหนดไว้ชัดเจนว่า หน่วยงานของรัฐจะต้องจัดทำขอบเขตของงานหรือรายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุ หรือรายการพัสดุที่จะจัดซื้อจัดจ้าง ให้มีความชัดเจน เหมาะสม เปิดกว้าง ให้มีการแข่งขันกันอย่างเป็นธรรม และห้ามมิให้กำหนดรายละเอียดเพื่อเจตนาเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้เสนอราคารายใดรายหนึ่งโดยเฉพาะ หรือที่เรียกกันทั่วไปว่า “การล็อคสเปก” (Specification Locking)

หากคณะกรรมการจัดทำ TOR กำหนดรายละเอียดไม่ชัดเจน หรือมีการระบุเงื่อนไขที่กีดกันการแข่งขัน นอกจากจะทำให้หน่วยงานรัฐได้พัสดุหรือ ครุภัณฑ์ ที่ไม่มีคุณภาพแล้ว ยังอาจนำไปสู่การถูกอุทธรณ์ร้องเรียน ปรับปรุงแก้ไขโครงการจนเกิดความล่าช้า หรือถูกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ไต่สวนความผิดวินัยและอาญาได้

บทความนี้สรุปหลักการ ขั้นตอนการแต่งตั้งคณะกรรมการ ข้อห้ามสำคัญในการกำหนด Specification ตลอดจนแนวทางปฏิบัติที่ถูกต้องสำหรับเจ้าหน้าที่พัสดุและคณะกรรมการร่าง TOR ทุกหน่วยงาน

สารบัญ

• ความสำคัญและหลักการจัดทำ TOR และ Specification พัสดุภาครัฐ
• การแต่งตั้งคณะกรรมการจัดทำร่างขอบเขตของงานและคุณลักษณะเฉพาะ
• หลักเกณฑ์สำคัญในการกำหนด Specification และข้อห้ามล็อคสเปก
• ตารางเปรียบเทียบ: ข้อควรทำ (Do’s) vs ข้อห้ามทำ (Don’ts) ในการจัดทำ TOR
• ขั้นตอนการประชาสัมพันธ์ร่าง TOR และการรับฟังความคิดเห็น
• ข้อควรระวังสำหรับเจ้าหน้าที่พัสดุและคณะกรรมการจัดทำ TOR
• คำถามที่พบบ่อยเกี่ยวกับการจัดทำ TOR และ Specification

ความสำคัญและหลักการจัดทำ TOR และ Specification พัสดุภาครัฐ

TOR (Terms of Reference) หรือ ขอบเขตของงาน หมายถึง เอกสารที่ระบุรายละเอียด วัตถุประสงค์ ขอบเขตงาน คุณลักษณะเฉพาะ ขอบเขตพื้นที่ ระยะเวลาดำเนินงาน ตลอดจนเงื่อนไขและมาตรฐานที่ผู้ขายหรือผู้รับจ้างต้องปฏิบัติตาม เพื่อให้งานจัดซื้อจัดจ้างสำเร็จลุล่วงตรงตามเป้าหมายของหน่วยงานรัฐ

ส่วน Specification (คุณลักษณะเฉพาะ) คือ รายละเอียดทางเทคนิคของวัสดุ ครุภัณฑ์ หรือสิ่งก่อสร้าง เช่น ขนาด สัดส่วน สมรรถนะ ส่วนประกอบ คุณภาพของวัสดุ มาตรฐานอุตสาหกรรม (มอก.) หรือมาตรฐานสากล (ISO)

หลักการสำคัญ 4 ประการในการจัดทำ TOR ตาม พ.ร.บ. จัดซื้อจัดจ้าง 2560:

1. เปิดกว้างและแข่งขันอย่างเป็นธรรม (Open & Fair Competition):
   ต้องเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการที่มีคุณสมบัติตามเกณฑ์สามารถเข้ายื่นข้อเสนอได้อย่างเท่าเทียมกัน ไม่สร้างเงื่อนไข กีดกัน หรือจำกัดสิทธิผู้ประกอบการโดยไม่จำเป็น
2. คุ้มค่าและมีประสิทธิภาพ (Value for Money & Efficiency):
   กำหนดคุณลักษณะเฉพาะที่เหมาะสมกับการใช้งานจริง ไม่กำหนดสเปกสูงเกินความจำเป็น (Over-specification) จนทำให้สิ้นเปลืองงบประมาณ
3. โปร่งใสและตรวจสอบได้ (Transparency & Accountability):
   รายละเอียดใน TOR ต้องมีความชัดเจน อ่านแล้วเข้าใจตรงกัน ปราศจากข้อความกำกวม และมีที่มารายละเอียดของราคาพร้อม การจัดทำราคากลางพัสดุ อย่างถูกต้อง
4. ความแม่นยำทางเทคนิค (Technical Accuracy):
   ใช้คำศัพท์ทางวิชาการ มาตรฐานอุตสาหกรรม หรือเกณฑ์อ้างอิงของหน่วยงานกลาง เช่น เกณฑ์ราคากลางและคุณลักษณะเฉพาะพื้นฐานคอมพิวเตอร์ของกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (ดีอี)

การแต่งตั้งคณะกรรมการจัดทำร่างขอบเขตของงานและคุณลักษณะเฉพาะ

ในการจัดซื้อจัดจ้างตาม แผนจัดซื้อจัดจ้างประจำปี หัวหน้าหน่วยงานของรัฐจะต้องแต่งตั้ง คณะกรรมการจัดทำร่างขอบเขตของงานและกำหนดคุณลักษณะเฉพาะ หรือ มอบหมายให้เจ้าหน้าที่พัสดุหรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งดำเนินการจัดทำร่าง TOR

[หัวหน้าหน่วยงานแต่งตั้งคณะกรรมการ TOR] ➔ [สืบค้นข้อมูลและสเปกตลาด/มาตรฐานกลาง] ➔ [ยกร่าง TOR และ Spec] ➔ [เสนอหัวหน้าหน่วยงานเห็นชอบ] ➔ [นำไปใช้จัดซื้อจัดจ้าง]

องค์ประกอบของคณะกรรมการ:

• ประธานกรรมการ: ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างประจำของหน่วยงานรัฐที่มีตำแหน่งเหมาะสม
• กรรมการอย่างน้อย 2 คน: ผู้แทนหน่วยงานผู้ใช้พัสดุ หรือผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านเทคนิคในพัสดุหรือครุภัณฑ์ชนิดนั้นๆ
• องค์ประชุม: ต้องมีกรรมการมาประชุมไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่ง และมติคณะกรรมการถือเสียงข้างมาก

หน้าที่หลักของคณะกรรมการ:

1. ศึกษารวบรวมข้อมูลคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุที่มีจำหน่ายในท้องตลาดอย่างน้อย 3 ราย/ยี่ห้อ (ถ้ามี)
2. กำหนดรายละเอียดขอบเขตงาน รายการพัสดุ สเปกทางเทคนิค เกณฑ์การพิจารณาคัดเลือก (Price Performance หรือ Price Only)
3. ประสานงานและส่งร่าง TOR ให้ฝ่ายพัสดุดำเนินการรับฟังความคิดเห็น (กรณีวงเงินเกิน 500,000 บาทขึ้นไป หรือตามหลักเกณฑ์ที่กรมบัญชีกลางกำหนด)

หลักเกณฑ์สำคัญในการกำหนด Specification และข้อห้ามล็อคสเปก

ปัญหาการฟ้องร้องและถูกตรวจสอบจากองค์กรอิสระส่วนใหญ่เกิดจากการกำหนดสเปกที่มีลักษณะ “เอื้อประโยชน์” ให้แก่ผู้ประกอบการบางราย คณะกรรมการจัดทำ TOR จึงต้องยึดหลักเกณฑ์และข้อห้ามต่อไปนี้อย่างเคร่งครัด:

1. ห้ามระบุยี่ห้อ หรือตราสินค้า (No Brand Names):
   ห้ามระบุชื่อยี่ห้อ รุ่น รหัสสินค้า หรือชื่อผู้ผลิตลงใน TOR โดยเด็ดขาด เว้นแต่มีข้อตกลงพิเศษ หรือเป็นกรณีการซื้ออะไหล่ซ่อมบำรุงที่ต้องใช้ยี่ห้อเดิมเพื่อความเข้ากันได้ของ การซ่อมแซมและบำรุงรักษาครุภัณฑ์
2. ห้ามนำสเปกของยี่ห้อใดยี่ห้อหนึ่งมาเขียนทั้งหมด:
   การนำแคตตาล็อก (Catalogue) ของสินค้าเพียงยี่ห้อเดียวมาคัดลอกลงใน TOR แม้จะไม่ระบุชื่อยี่ห้อ แต่หากมีรายละเอียดเจาะจงที่มีเพียงยี่ห้อเดียวทำได้ ถือว่าเป็นการล็อคสเปกผิดระเบียบ
3. ต้องมีผู้ประกอบการที่สามารถเสนอสินค้าตรงตามสเปกได้อย่างน้อย 3 ราย:
   คณะกรรมการต้องทดสอบและสืบค้นข้อมูลตลาดว่า Specification ที่กำหนดขึ้น มีสินค้าในท้องตลาดอย่างน้อย 3 ยี่ห้อที่สามารถเสนอแข่งขันกันได้จริง
4. การกำหนดมาตรฐานอ้างอิง:
   หากจำเป็นต้องระบุมาตรฐาน ให้ใช้อ้างอิงมาตรฐาน มอก. (มาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม), มาตรฐานสากล (เช่น ISO, IEEE, ANSI) หรือเกณฑ์มาตรฐานราคากลางครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์ของกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม
5. ห้ามกำหนดคุณสมบัติผู้ยื่นข้อเสนอที่กีดกันการแข่งขัน:
   เช่น กำหนดผลงานในอดีตสูงเกินความจำเป็น หรือกำหนดแต่งตั้งตัวแทนจำหน่าย (Authorized Dealer) จากผู้ผลิตรายเดียวโดยไม่มีเหตุผลอันสมควรทางเทคนิค

ตารางเปรียบเทียบ: ข้อควรทำ (Do's) vs ข้อห้ามทำ (Don'ts) ในการจัดทำ TOR

ขั้นตอนการประชาสัมพันธ์ร่าง TOR และการรับฟังความคิดเห็น

เพื่อความโปร่งใส ระเบียบพัสดุ 2560 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐนำร่างประกาศและร่างเอกสารซื้อหรือจ้าง (รวมถึงร่าง TOR) เผยแพร่เพื่อรับฟังความคิดเห็นจากผู้ประกอบการก่อนดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างจริง:

1. การเผยแพร่ร่าง TOR:
   นำร่าง TOR และ Specification เผยแพร่ผ่านเว็บไซต์ของหน่วยงานและระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (e-GP) ของกรมบัญชีกลาง เป็นเวลาไม่น้อยกว่า 3 วันทำการ (สำหรับวงเงินเกิน 500,000 บาทขึ้นไป)
2. การรับข้อเสนอแนะ/ข้อวิจารณ์:
   เปิดให้ผู้ประกอบการส่งข้อคิดเห็น หรือข้อคัดค้านเกี่ยวกับร่าง TOR เช่น กรณีพบว่าสเปกมีลักษณะเอื้อประโยชน์ หรือกำหนดเงื่อนไขที่ไม่เป็นธรรม
3. การพิจารณาของคณะกรรมการ:
   • หากมีผู้คัดค้าน: คณะกรรมการจัดทำ TOR ต้องนำข้อคัดค้านมาพิจารณา หากพบว่าสเปกล็อคจริง ให้แก้ไขร่าง TOR แล้วนำไปเผยแพร่อีกครั้ง
   • หากข้อคัดค้านฟังไม่ขึ้น หรือไม่มีผู้คัดค้าน: ให้เสนอหัวหน้าหน่วยงานรัฐเพื่ออนุมัติใช้ร่าง TOR ในการจัดซื้อจัดจ้างต่อไป

ข้อควรระวังสำหรับเจ้าหน้าที่พัสดุและคณะกรรมการจัดทำ TOR

เจ้าหน้าที่พัสดุและคณะกรรมการร่าง TOR มักพบข้อผิดพลาดที่เสี่ยงต่อการถูกตรวจสอบจาก สตง. 5 ประการสำคัญ:

1. การปรับแต่งสเปกตามผู้ขายที่เข้าพบ:
   รับข้อมูลจากเซลส์ขายสินค้าเพียงรายเดียว แล้วนำข้อดีส่วนตัวของสินค้านั้นมาใส่ใน TOR โดยไม่ได้ตรวจสอบว่ายี่ห้ออื่นทำได้หรือไม่
2. การไม่อัปเดตมาตรฐานคอมพิวเตอร์และไอที:
   จัดซื้ออุปกรณ์คอมพิวเตอร์แต่ใช้สเปกเก่าของปีก่อนๆ ไม่ตรวจสอบเกณฑ์มาตรฐานล่าสุดของกระทรวงดิจิทัลฯ ทำให้ราคากลางและสเปกไม่ตรงกับความเป็นจริง
3. การไม่เชื่อมโยงสเปกกับกระบวนการตรวจรับ:
   กำหนดรายละเอียดใน TOR ไว้อย่างหนึ่ง แต่เมื่อถึงขั้นตอนของ คณะกรรมการตรวจรับพัสดุ กลับไม่สามารถทดสอบ หรือตรวจวัดตามสเปกที่เขียนไว้ได้จริง
4. การละเลยการระบุเงื่อนไขการส่งมอบและการติดตั้ง:
   ไม่ได้ระบุสถานที่ส่งมอบ การฝึกอบรมการใช้งาน หรือการขนย้าย การโอนย้ายครุภัณฑ์ ทำให้เกิดข้อขัดแย้งกับผู้ขายหลังลงนามสัญญา
5. ไม่มีการเก็บหลักฐานการสืบราคาและสเปก 3 ราย:
   เมื่อถูก สตง. ตรวจสอบ คณะกรรมการไม่มีเอกสารยืนยันว่าได้สืบค้นสเปกและราคาจากผู้ประกอบการ 3 รายจริงในขั้นตอนยกร่าง TOR

คำถามที่พบบ่อยเกี่ยวกับการจัดทำ TOR และ Specification

1. หากพัสดุหรือครุภัณฑ์ที่ต้องการจัดซื้อ มีผู้ผลิตหรือผู้จำหน่ายเพียงรายเดียวในประเทศไทย จะสามารถกำหนดสเปกระบุยี่ห้อได้หรือไม่?
หากเป็นพัสดุที่มีผู้จำหน่ายเพียงรายเดียว หรือเป็นสิทธิบัตรเฉพาะอย่างแท้จริง หน่วยงานรัฐต้องเลือกใช้ วิธีจัดซื้อจัดจ้างโดยวิธีเฉพาะเจาะจง ตาม พ.ร.บ. จัดซื้อจัดจ้าง 2560 มาตรา 56 (2) (ก) โดยต้องมีเหตุผลความจำเป็นและรายงานขอซื้อขอจ้างรองรับ แต่หากใช้วิธีประกาศเชิญชวนทั่วไป (e-Bidding) จะไม่สามารถระบุยี่ห้อเฉพาะเจาะจงได้

2. การกำหนดสเปกครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์ จำเป็นต้องตรงตามเกณฑ์ของกระทรวงดิจิทัลฯ (ดีอี) ทุกประการหรือไม่?
โดยหลักการต้องอ้างอิงตามเกณฑ์ราคากลางและคุณลักษณะเฉพาะพื้นฐานของกระทรวงดิจิทัลฯ หากหน่วยงานมีความจำเป็นต้องกำหนดสเปกสูงกว่าเกณฑ์มาตรฐานดังกล่าว จะต้องทำหนังสือขออนุมัติหลักการต่อหัวหน้าหน่วยงานของรัฐพร้อมแสดงเหตุผลความจำเป็นทางเทคนิคประกอบ

3. หากเปิดรับฟังความคิดเห็นร่าง TOR แล้วมีผู้ประกอบการร้องเรียนว่าล็อคสเปก คณะกรรมการต้องทำอย่างไร?
คณะกรรมการจัดทำ TOR ต้องประชุมพิจารณาข้อร้องเรียนอย่างละเอียด หากพบว่าข้อกำหนดนั้นกีดกันการแข่งขันจริง ให้ดำเนินการปรับแก้สเปกให้เปิดกว้างขึ้น แล้วนำร่าง TOR ฉบับแก้ไขขึ้นประกาศรับฟังความคิดเห็นรอบใหม่ในระบบ e-GP อย่างน้อย 3 วันทำการ

ยกระดับการจัดทำ TOR และการบริหารครุภัณฑ์ภาครัฐด้วย Flowrix
จัดการข้อมูลคุณลักษณะเฉพาะ (Specification) ของครุภัณฑ์ทุกรายการได้อย่างมีประสิทธิภาพด้วย Flowrix ระบบบริหารงานพัสดุและครุภัณฑ์ดิจิทัลสำหรับหน่วยงานภาครัฐ ช่วยรวบรวมฐานข้อมูลสเปกมาตรฐาน จัดเก็บประวัติการจัดซื้อ ทะเบียนคุมครุภัณฑ์ และสืบค้นยี่ห้อ/รุ่นในระบบได้อย่างรวดเร็ว รองรับกระบวนการจัดทำราคากลาง การตรวจสอบสเปกก่อนส่ง คณะกรรมการตรวจรับพัสดุ และปฏิบัติตามระเบียบพัสดุ 2560 อย่างแม่นยำ โปร่งใส ตรวจสอบได้
ทดลองใช้งานระบบบริหารพัสดุ Flowrix เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพหน่วยงานของคุณวันนี้ →

แหล่งอ้างอิง

• พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 (มาตรา 8 และมาตรา 56) — กรมบัญชีกลาง
• ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 (ข้อ 21) — กรมบัญชีกลาง
• เกณฑ์ราคากลางและคุณลักษณะเฉพาะพื้นฐานของระบบคอมพิวเตอร์ — กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (MDES)
• แนวทางการจัดทำขอบเขตของงาน (TOR) และการรับฟังความคิดเห็นร่างเอกสารจัดซื้อจัดจ้าง — ระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (e-GP)