คู่มือการบริหารสัญญาและการแก้ไขสัญญาจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ: หลักเกณฑ์ตามระเบียบ 2560 ขั้นตอนปฏิบัติ และข้อควรระวัง

ในการดำเนินงาน การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ เมื่อหน่วยงานของรัฐได้ดำเนินการคัดเลือกผู้ประกอบการผ่านวิธีต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น วิธี e-Bidding, วิธีคัดเลือก หรือ วิธีเฉพาะเจาะจง จนกระทั่งได้ลงนามในสัญญาจัดซื้อจัดจ้างแล้ว งานของเจ้าหน้าที่พัสดุไม่ได้จบลงเพียงแค่นั้น แต่ถือเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนการสำคัญ นั่นคือ “การบริหารสัญญา (Contract Administration)”

ตาม พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 (มาตรา 93 ถึง มาตรา 105) และระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 (ข้อ 160 ถึง ข้อ 183) ได้วางหลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติตามกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารสัญญาอย่างเคร่งครัด ทั้งนี้เพื่อให้มั่นใจว่าคู่สัญญาจะส่งมอบพัสดุ สินค้า งานจ้าง หรือ ครุภัณฑ์ ได้ถูกต้อง ครบถ้วน ตามมาตรฐานและกรอบเวลาที่กำหนด

อย่างไรก็ตาม ในระหว่างการปฏิบัติงานจริง มักเกิดเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิดขึ้น เช่น ข้อจำกัดของพื้นที่ก่อสร้าง สเปกสินค้ายกเลิกการผลิต ภัยธรรมชาติ หรือความจำเป็นเร่งด่วนของทางราชการ ทำให้ต้องมีการ แก้ไขสัญญา (Contract Amendment) หรือ ขยายเวลาทำงานและงดหรือลดค่าปรับ บทความนี้ได้รวบรวมหลักเกณฑ์ เงื่อนไข ขั้นตอนการปฏิบัติงาน 5 สเต็ป ตารางเปรียบเทียบ ตลอดจนข้อควรระวังสำคัญ เพื่อให้เจ้าหน้าที่พัสดุและผู้บริหารหน่วยงานรัฐบริหารสัญญาได้อย่างถูกต้องและปลอดภัยจากการถูกตรวจสอบ

สารบัญ

• ความสำคัญและหลักการบริหารสัญญาจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ
• เงื่อนไขและหลักเกณฑ์การแก้ไขสัญญาตามระเบียบฯ 2560 (มาตรา 97)
• ขั้นตอนกระบวนการขอแก้ไขสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง 5 สเต็ป
• หลักเกณฑ์การขยายเวลาสัญญาและการงดหรือลดค่าปรับ (มาตรา 102)
• ตารางเปรียบเทียบ: การแก้ไขสัญญา vs การขยายเวลาสัญญา vs การงด/ลดค่าปรับ
• ข้อควรระวังและแนวทางป้องกันความเสี่ยงทางกฎหมายในการบริหารสัญญา
• คำถามที่พบบ่อยเกี่ยวกับการบริหารสัญญาและการแก้ไขสัญญา

ความสำคัญและหลักการบริหารสัญญาจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ

การบริหารสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง หมายถึง กระบวนการกำกับ ติดตาม ควบคุม และบริหารจัดการข้อตกลง สิทธิ และหน้าที่ของทั้งหน่วยงานของรัฐและคู่สัญญา ให้เป็นไปตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ในสัญญาจัดซื้อจัดจ้างหรือข้อตกลงเป็นหนังสือ ตั้งแต่เริ่มลงนามในสัญญาจนกระทั่งส่งมอบพัสดุ สิ้นสุดระยะค้ำประกัน และปิดโครงการ

ตาม พ.ร.บ. จัดซื้อจัดจ้าง 2560 และระเบียบกระทรวงการคลังฯ 2560 การบริหารสัญญามีองค์ประกอบและหัวใจสำคัญ 4 ประการ ดังนี้:

1. การกำกับดูแลโดยผู้ควบคุมงานและคณะกรรมการ: หน่วยงานรัฐต้องแต่งตั้ง คณะกรรมการตรวจรับพัสดุ หรือผู้ควบคุมงาน ทำหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของคู่สัญญา รายงานความก้าวหน้า และตรวจรับพัสดุตามงวดงาน
2. การบริหารหลักประกันสัญญา: ตรวจสอบและดูแลให้ หลักประกันสัญญา เช่น หนังสือค้ำประกันธนาคาร (Bank Guarantee) มีผลบังคับใช้ตลอดระยะเวลาสัญญาจนถึงระยะเวลาประกันความชำรุดบกพร่อง
3. การควบคุมระยะเวลาและการปรับ: ควบคุมให้คู่ส่งมอบงานตรงตามกำหนด หากส่งมอบล่าช้าต้องคำนวณและคิดค่าปรับตามอัตราที่กฎหมายกำหนด (สินค้า/บริการ 0.1-0.2% ต่อวัน, งานก่อสร้าง 0.01-0.1% ต่อวัน)
4. การบริหารการเปลี่ยนแปลงและแก้ไขสัญญา: หากมีเหตุจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนรายละเอียด เนื้องาน หรือระยะเวลา ต้องดำเนินการแก้ไขสัญญาตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 97 และมาตรา 102 ก่อนสัญญาหมดอายุ

เงื่อนไขและหลักเกณฑ์การแก้ไขสัญญาตามระเบียบฯ 2560 (มาตรา 97)

ตามหลักกฎหมายปกครองและการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ สัญญาที่ลงนามเรียบร้อยแล้ว “ห้ามแก้ไขเปลี่ยนแปลง” เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการสมยอมราคาหรือเอื้อประโยชน์แก่คู่สัญญารายใดรายหนึ่ง เว้นแต่จะเข้าข้อยกเว้นตาม พ.ร.บ. จัดซื้อจัดจ้าง 2560 มาตรา 97 ซึ่งกำหนดเงื่อนไขการแก้ไขสัญญาไว้ 4 กรณี ดังต่อไปนี้:

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│              เงื่อนไข 4 ประการในการแก้ไขสัญญา (ตามมาตรา 97)                 │
├─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ 1. แก้ไขตามกรณีที่กำหนดไว้ในสัญญาหรือข้อตกลงตั้งแต่ต้น                   │
│ 2. แก้ไขโดยไม่ทำให้หน่วยงานรัฐเสียประโยชน์ หรือจำเป็นต้องแก้ไขเพื่อประโยชน์รัฐ │
│ 3. แก้ไขกรณีมีเหตุจำเป็นอันไม่อาจคาดหมายได้ และผู้มีอำนาจอนุมัติเห็นชอบ   │
│ 4. แก้ไขราคาตามสูตรการปรับราคา (ค่า K) ในงานก่อสร้าง                    │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

รายละเอียดเงื่อนไขแต่ละข้อ:

1. กรณีมีการกำหนดไว้ในสัญญา (มาตรา 97 (1)): เป็นการแก้ไขตามเงื่อนไข สิทธิ หรือแบบรูปรายการที่สัญญาได้สงวนสิทธิ์ให้แก้ไขได้ตั้งแต่แรก เช่น การปรับเปลี่ยนงวดงานหรือรายละเอียดเทคนิคที่ระบุไว้ล่วงหน้า
2. การแก้ไขที่ไม่ทำให้รัฐเสียประโยชน์ (มาตรา 97 (2)): เป็นการแก้ไขรายละเอียดเล็กน้อย เช่น สเปกอุปกรณ์ที่เลิกผลิตแต่เปลี่ยนเป็นรุ่นใหม่ที่มีคุณสมบัติดีเทียบเท่าหรือสูงกว่า โดยไม่เพิ่มวงเงินงบประมาณ และไม่ทำให้ราชการเสียประโยชน์
3. เหตุจำเป็นอันไม่อาจคาดหมายได้ (มาตรา 97 (3)): เกิดเหตุการณ์ที่ไม่สามารถคาดการณ์ได้ล่วงหน้าขณะทำสัญญา เช่น สภาพภูมิประเทศใต้ดินจริงไม่ตรงกับแบบแปลน ภัยธรรมชาติร้ายแรง หรือการเปลี่ยนแปลงระเบียบข้อบังคับของรัฐ ซึ่งหากไม่แก้ไขสัญญาจะทำให้งานไม่สามารถสำเร็จได้
4. การปรับราคาตามสูตรค่า K (มาตรา 97 (4)): สำหรับสัญญาจ้างก่อสร้างที่มีการระบุเงื่อนไขการปรับราคาตามสูตรการปรับราคา (K Factor) เพื่อชดเชยการความผันผวนของราคาวัสดุก่อสร้างตามประกาศของกระทรวงพาณิชย์

ขั้นตอนกระบวนการขอแก้ไขสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง 5 สเต็ป

กระบวนการขอแก้ไขสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง ต้องดำเนินการตามระเบียบกระทรวงการคลังฯ ข้อ 161-165 อย่างเป็นขั้นตอน ดังนี้:

[สเต็ป 1] คู่สัญญาหรือหน่วยงานรัฐเสนอหนังสือขอแก้ไขสัญญาพร้อมเหตุผลความจำเป็น
      │
[สเต็ป 2] ผู้ควบคุมงาน / คณะกรรมการตรวจรับพัสดุ ตรวจสอบและทำความเห็นทางเทคนิค
      │
[สเต็ป 3] เจ้าหน้าที่พัสดุจัดทำรายงานขอแก้ไขสัญญา คำนวณวงเงินและระยะเวลาใหม่
      │
[สเต็ป 4] หัวหน้าหน่วยงานของรัฐ (หรือผู้มีอำนาจ) พิจารณาอนุมัติการแก้ไขสัญญา
      │
[สเต็ป 5] จัดทำข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมสัญญา (Addendum) และลงนามร่วมกันทั้งสองฝ่าย

รายละเอียดการปฏิบัติงานแต่ละสเต็ป:

1. สเต็ป 1: ยื่นหนังสือขอแก้ไขสัญญา
   ฝ่ายที่ต้องการแก้ไข (คู่สัญญาหรือผู้ใช้พัสดุ) ทำหนังสือแจ้งความประสงค์พร้อมระบุรายละเอียด เหตุผลความจำเป็น เอกสารหลักฐานประกอบ และผลกระทบต่อวงเงินหรือระยะเวลาส่งมอบ
2. สเต็ป 2: การตรวจสอบทางเทคนิค
   คณะกรรมการตรวจรับพัสดุหรือผู้ควบคุมงาน เข้าตรวจสอบพื้นที่หรือสเปกพัสดุ วิเคราะห์ความเหมาะสมทางวิศวกรรม/เทคนิค และทำบันทึกความเห็นเสนอต่อเจ้าหน้าที่พัสดุ
3. สเต็ป 3: จัดทำรายงานขอแก้ไขสัญญา
   เจ้าหน้าที่พัสดุรวบรวมข้อมูล ตรวจสอบข้อกฎหมาย มาตรา 97 และจัดทำรายงานเสนอหัวหน้าหน่วยงานรัฐ โดยระบุข้อแตกต่างของแบบรูปรายการ วงเงินที่เพิ่มหรือลด และระยะเวลาที่ต้องปรับปรุง
4. สเต็ป 4: การอนุมัติจากผู้มีอำนาจ
   หัวหน้าหน่วยงานของรัฐพิจารณาอนุมัติ (หากการแก้ไขสัญญาทำให้วงเงินเพิ่มขึ้นเกินอำนาจเดิม ต้องเสนอผู้มีอำนาจอนุมัติตามลำดับชั้น)
5. สเต็ป 5: ลงนามในบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมสัญญา
   จัดทำบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมสัญญา (Supplementary Contract / Addendum) ให้สอดคล้องกับสัญญาเดิม พร้อมตรวจสอบขยายอายุ หลักประกันสัญญา ให้ครอบคลุมระยะเวลาใหม่

หลักเกณฑ์การขยายเวลาสัญญาและการงดหรือลดค่าปรับ (มาตรา 102)

นอกจากการแก้ไขเนื้อหาในสัญญาแล้ว การขยายเวลาและงดหรือลดค่าปรับ ถือเป็นอีกหนึ่งภารกิจสำคัญในการบริหารสัญญาตาม พ.ร.บ. จัดซื้อจัดจ้าง 2560 มาตรา 102 โดยพิจารณาจาก 3 สาเหตุหลัก:

1. ความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐ: เช่น ส่งมอบพื้นที่ล่าช้า อนุมัติแบบแปลนล่าช้า หรือแก้ไขแบบแปลนทำให้คู่สัญญาไม่สามารถทำงานได้ตามแผน
2. เหตุสุดวิสัย (Force Majeure): เกิดภัยธรรมชาติ น้ำท่วมใหญ่ แผ่นดินไหว หรือโรคระบาดร้ายแรงตามประกาศของรัฐบาล
3. พฤติการณ์อันหนึ่งอันใดที่คู่สัญญาไม่ต้องรับผิด: เหตุปัจจัยภายนอกที่ไม่ใช่ความผิดของคู่สัญญา และไม่อาจป้องกันได้

เงื่อนไขสำคัญที่ต้องระวังเกี่ยวกับการขอขยายเวลา:

• ต้องแจ้งเหตุภายใน 15 วัน: ตามระเบียบฯ ข้อ 182 คู่สัญญาจะต้องทำหนังสือ แจ้งเหตุแห่งความล่าช้านั้นให้หน่วยงานรัฐทราบภายใน 15 วัน นับแต่วันที่เหตุนั้นได้สิ้นสุดลง หากเกินกำหนด 15 วัน คู่สัญญาจะเสียสิทธิ์ในการขอขยายเวลาหรือลดค่าปรับ เว้นแต่สัญญาจะระบุไว้เป็นอย่างอื่น
• การพิจารณาของคณะกรรมการ: คณะกรรมการตรวจรับพัสดุต้องคำนวณจำนวนวันที่ได้รับผลกระทบตามจริง และเสนอขยายเวลาเท่าที่จำเป็น

ตารางเปรียบเทียบ: การแก้ไขสัญญา vs การขยายเวลาสัญญา vs การงด/ลดค่าปรับ

เพื่อความชัดเจนในการเลือกใช้กลไกทางกฎหมายให้ถูกต้อง ตารางด้านล่างสรุปความแตกต่างของทั้ง 3 กรณี:

ข้อควรระวังและแนวทางป้องกันความเสี่ยงทางกฎหมายในการบริหารสัญญา

การบริหารสัญญาและการแก้ไขสัญญาเป็นประเด็นที่องค์กรตรวจสอบ เช่น สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) และ สำนักงาน ป.ป.ช. ให้ความสนใจอย่างมาก เจ้าหน้าที่พัสดุควรระมัดระวังประเด็นต่อไปนี้:

1. การแก้ไขสัญญาหลังคู่สัญญาผิดนัดหรือส่งมอบงานแล้ว

ห้ามทำข้อตกลงแก้ไขสัญญาเพื่อขยายเวลาหรือย้อนหลังให้กับคู่สัญญาที่ตกเป็นผู้ผิดนัดส่งมอบงานแล้ว โดยไม่มีเหตุผลความจำเป็นทางกฎหมายรองรับ เพราะจะถือเป็นการเอื้อประโยชน์และทำให้ราชการเสียสิทธิ์ในการคิดค่าปรับ

2. การลืมขยายอายุหลักประกันสัญญา

เมื่อมีการแก้ไขสัญญาขยายระยะเวลาส่งมอบงาน เจ้าหน้าที่พัสดุต้องหนังสือแจ้งให้คู่สัญญานำ หนังสือค้ำประกันธนาคาร (Bank Guarantee) ฉบับใหม่หรือหนังสือขยายระยะเวลาค้ำประกัน มายื่นสืบเนื่องด้วย หากปล่อยให้หลักประกันเดิมหมดอายุ จะทำให้รัฐเสี่ยงต่อความเสียหาย

3. การแบ่งซื้อแบ่งจ้างผ่านการแก้ไขสัญญา

ห้ามใช้การแก้ไขสัญญาเพื่อเพิ่มเนื้องานและวงเงินงบประมาณอย่างซ้ำซ้อน เพื่อหลีกเลี่ยงกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธี e-Bidding หรือวิธีคัดเลือกตามปกติ

4. การไม่บันทึกความเห็นของคณะกรรมการตรวจรับ

การแก้ไขสัญญาหรือขยายเวลาทุกครั้ง ต้องมีบันทึกรายงานความเห็นเชิงวิชาการ/เทคนิคจาก คณะกรรมการตรวจรับพัสดุ ประกอบในรายงานขออนุมัติเสมอ

คำถามที่พบบ่อยเกี่ยวกับการบริหารสัญญาและการแก้ไขสัญญา

1. สามารถแก้ไขสัญญาเพื่อเพิ่มวงเงินงบประมาณเกินกว่าราคากลางเดิมได้หรือไม่?
สามารถทำได้หากเข้าเงื่อนไขมาตรา 97 (3) เช่น เกิดเหตุจำเป็นอันไม่อาจคาดหมายได้ในการปฏิบัติงาน หรือจำเป็นต้องเพิ่มเนื้องานเพื่อประโยชน์ของทางราชการ ทั้งนี้ ต้องได้รับการอนุมัติจากหัวหน้าหน่วยงานของรัฐและมีงบประมาณรองรับอย่างถูกต้อง

2. หากคู่สัญญาขอขยายเวลา แต่ไม่ได้แจ้งเหตุภายใน 15 วัน จะยังมีสิทธิ์ได้รับการขยายเวลาหรือไม่?
ตามระเบียบฯ ข้อ 182 กำหนดให้คู่สัญญาต้องแจ้งเหตุภายใน 15 วัน นับแต่วันที่เหตุนั้นสิ้นสุดลง หากพ้นกำหนดแล้ว ถือว่าคู่สัญญาละเว้นการใช้สิทธิ์ เว้นแต่หน่วยงานรัฐจะมีหลักฐานชัดเจนว่าเป็นความผิดของหน่วยงานรัฐเอง ซึ่งคณะกรรมการอาจนำมาพิจารณาเพื่อความเป็นธรรมได้

3. การแก้ไขสัญญาจำเป็นต้องจัดทำเป็นหนังสือสัญญาแก้ไขเพิ่มเติมทุกครั้งหรือไม่?
ใช่ การแก้ไขเปลี่ยนแปลงเงื่อนไข สเปก หรือระยะเวลาในสัญญา ต้องจัดทำเป็นบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมสัญญา (Addendum) เป็นลายลักษณ์อักษร และให้คู่สัญญาลงนามร่วมกันเสมอ ไม่สามารถใช้เพียงคำสั่ง oral หรือบันทึกข้อความภายในแทนได้

ยกระดับการบริหารสัญญาและการบริหารพัสดุภาครัฐด้วย Flowrix
บริหารจัดการกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง บริหารสัญญา ตรวจรับพัสดุ และคุมสินทรัพย์ได้อย่างเป็นระบบถูกต้องตามระเบียบด้วย Flowrix ระบบบริหารงานพัสดุและครุภัณฑ์ดิจิทัลสำหรับหน่วยงานภาครัฐ ช่วยเชื่อมโยงข้อมูลตั้งแต่ แผนจัดซื้อจัดจ้างประจำปี การจัดทำ ทะเบียนคุมครุภัณฑ์ การบริหาร หลักประกันสัญญา จนถึงการพิมพ์ QR Code ครุภัณฑ์ ติดสินทรัพย์ได้อย่างรวดเร็วและแม่นยำ
ทดลองใช้งานระบบบริหารพัสดุ Flowrix เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพหน่วยงานของคุณวันนี้ →

แหล่งอ้างอิง

• พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 (มาตรา 93 - 105) — กรมบัญชีกลาง
• ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 (ข้อ 160 - 183) — กรมบัญชีกลาง
• คู่มือการบริหารสัญญาและการแก้ไขสัญญาจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ — สำนักมาตรฐานการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (สผร.)
• แนวทางการพิจารณางดหรือลดค่าปรับและการขยายเวลาตามสัญญา — กรมบัญชีกลาง