คู่มือการจ่ายเงินล่วงหน้าและจ่ายเงินงวดสัญญาจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ: หลักเกณฑ์ หนังสือค้ำประกัน และขั้นตอนปฏิบัติตามระเบียบพัสดุ 2560

ในกระบวนการ การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ และ การบริหารสัญญาและการแก้ไขสัญญา โครงการขนาดใหญ่หรือโครงการก่อสร้างและจัดหาพัสดุที่มีมูลค่าสูง มักประสบปัญหาเรื่องสภาพคล่องทางการเงินของผู้ประกอบการคู่สัญญา ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อความล่าช้าในการดำเนินงานและการส่งมอบงาน กฎหมายและ ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 จึงได้กำหนดกลไก “การจ่ายเงินล่วงหน้า” (Advance Payment) เพื่อเพิ่มสภาพคล่องให้แก่ผู้ประกอบการ ควบคู่ไปกับ “การจ่ายเงินตามงวดงาน” (Progress/Milestone Payment) ที่สัมพันธ์กับการตรวจรับพัสดุของหน่วยงานรัฐ

การเบิกจ่ายเงินทั้งสองรูปแบบนี้ถือเป็นหัวใจสำคัญในการบริหารสัญญาของหน่วยงานภาครัฐ แต่ขณะเดียวกันก็เป็นจุดที่มีความเสี่ยงสูง หากเจ้าหน้าที่พัสดุ คณะกรรมการตรวจรับพัสดุ หรือผู้ประกอบการปฏิบัติไม่ถูกต้องตามระเบียบ อาจนำไปสู่การเบิกจ่ายเงินผิดพลาด การเสียสิทธิ์ของรัฐ หรือข้อสังเกตจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)

บทความนี้ได้รวบรวมหลักเกณฑ์ อัตราวงเงิน หนังสือค้ำประกัน สูตรการหักคืนเงินล่วงหน้า ขั้นตอนการเบิกจ่ายเงินงวด ตลอดจนข้อควรระวังทางกฎหมายไว้อย่างครบถ้วน เพื่อให้เจ้าหน้าที่และคู่สัญญาสามารถนำไปปฏิบัติได้อย่างถูกต้องและโปร่งใส

สารบัญ

• หลักเกณฑ์และเงื่อนไขการจ่ายเงินล่วงหน้า (Advance Payment) ตามระเบียบพัสดุ 2560
• ประเภทและสาระสำคัญของหลักประกันเงินล่วงหน้า (Advance Payment Guarantee)
• สูตรและขั้นตอนการหักคืนเงินล่วงหน้าจากการเบิกจ่ายเงินงวด
• หลักเกณฑ์การจ่ายเงินตามงวดงานและการตรวจรับงาน
• ตารางเปรียบเทียบ: ข้อแตกต่างระหว่างเงินล่วงหน้า vs เงินงวด vs เงินประกันผลงาน
• ข้อควรระวังและแนวทางปฏิบัติสำหรับเจ้าหน้าที่พัสดุ
• คำถามที่พบบ่อยเกี่ยวกับการจ่ายเงินล่วงหน้าและเงินงวด

หลักเกณฑ์และเงื่อนไขการจ่ายเงินล่วงหน้า (Advance Payment) ตามระเบียบพัสดุ 2560

ตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างฯ พ.ศ. 2560 ข้อ 89 ถึง ข้อ 92 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการจ่ายเงินค่าพัสดุหรือค่าบริการล่วงหน้าให้แก่คู่สัญญาไว้ เพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบการในการจัดเตรียมวัสดุ อุปกรณ์ เครื่องจักร หรือการเริ่มต้นดำเนินงานตามสัญญา

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│                 สรุปหลักเกณฑ์การจ่ายเงินล่วงหน้า (ระเบียบฯ ข้อ 89-92)      │
├─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ 1. ต้องระบุเงื่อนไขใน TOR และประกาศประกวดราคาตั้งแต่ต้น                      │
│ 2. วงเงินจ่ายล่วงหน้าสูงสุดไม่เกิน 15% ของราคาตามสัญญา (หรือตามคณะรัฐมนตรี)│
│ 3. ผู้รับจ้างต้องวาง "หนังสือค้ำประกันเงินล่วงหน้า" เต็มจำนวน (100%)       │
│ 4. การเบิกจ่ายต้องทำหลังจากลงนามในสัญญาและยื่นหลักประกันครบถ้วน           │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

เงื่อนไขสำคัญในการกำหนดสิทธิการจ่ายเงินล่วงหน้า:

1. ต้องกำหนดไว้ในเอกสารจัดซื้อจัดจ้าง:
   หน่วยงานของรัฐจะจ่ายเงินล่วงหน้าได้ก็ต่อเมื่อได้กำหนดเงื่อนไขและสิทธิการขอรับเงินล่วงหน้าไว้ใน การจัดทำ TOR / Specification เอกสารเชิญชวนประกวดราคา (เช่น การจัดซื้อจัดจ้างวิธี e-Bidding หรือ การจัดซื้อจัดจ้างวิธีคัดเลือก) และร่างสัญญาไว้ล่วงหน้าอย่างชัดเจนเท่านั้น หากไม่ได้ระบุไว้ตั้งแต่ต้น จะไม่สามารถแก้ไขสัญญาเพื่อขอเพิ่มการจ่ายเงินล่วงหน้าในภายหลังได้

2. อัตราและวงเงินจ่ายล่วงหน้า:
   โดยทั่วไป ระเบียบฯ ข้อ 89 กำหนดให้อัตราเงินล่วงหน้าจ่ายได้ ไม่เกินร้อยละ 15 (15%) ของราคาตามสัญญา เว้นแต่กรณีมีมาตรการพิเศษทางเศรษฐกิจจากคณะรัฐมนตรี หรือหนังสือสั่งการกระทรวงการคลังที่กำหนดอัตราไว้เฉพาะ (เช่น โครงการส่งเสริมผู้ประกอบการ SME หรือสินค้าที่ได้รับการส่งเสริมภายในประเทศ อาจปรับขึ้นเป็นไม่เกิน 20%)

3. เงื่อนไขเวลาการขอรับเงินล่วงหน้า:
   คู่สัญญาต้องยื่นคำร้องขอรับเงินล่วงหน้า พร้อมหลักประกันเงินล่วงหน้า ภายในระยะเวลาที่กำหนดในสัญญา (มักกำหนดให้ยื่นภายใน 15-30 วัน นับถัดจากวันลงนามในสัญญา)

ประเภทและสาระสำคัญของหลักประกันเงินล่วงหน้า (Advance Payment Guarantee)

การจ่ายเงินล่วงหน้าเป็นการจ่ายเงินของรัฐออกไปก่อนที่ผู้รับจ้างจะส่งมอบพัสดุหรือเนื้องาน ดังนั้น เพื่อป้องกันความเสียหายกรณีผู้รับจ้างทิ้งงานหรือไม่ปฏิบัติตามสัญญา กฎหมายจึงบังคับให้ผู้รับจ้างต้องวาง “หลักประกันเงินล่วงหน้า” เต็มจำนวนเงินล่วงหน้าที่ขอรับ

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│               คุณลักษณะของหนังสือค้ำประกันเงินล่วงหน้าที่ถูกต้อง             │
├─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│ • ออกโดยธนาคารภายในประเทศ (Bank Guarantee)                              │
│ • วงเงินค้ำประกันเท่ากับจำนวนเงินล่วงหน้าที่ขอเบิกจ่าย (100%)              │
│ • ระยะเวลาค้ำประกันต้องครอบคลุมจนกว่าจะหักคืนเงินล่วงหน้าครบถ้วน        │
│ • ระบุชื่อโครงการ เลขที่สัญญา และหน่วยงานรัฐอย่างถูกต้อง                     │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

สาระสำคัญที่เจ้าหน้าที่พัสดุต้องตรวจสอบในหนังสือค้ำประกัน:

1. วงเงินค้ำประกัน: ต้องเท่ากับจำนวนเงินล่วงหน้าที่ผู้รับจ้างขอเบิกจ่ายทุกบาททุกสตางค์ (รวมภาษีมูลค่าเพิ่มแล้ว)
2. อายุความคุ้มครอง: หนังสือค้ำประกันต้องมีอายุครอบคลุมตลอดระยะเวลาปฏิบัติงานตามสัญญา จนถึงงวดงานสุดท้ายที่จะมีการหักคืนเงินล่วงหน้าหมดสิ้น
3. การปรับลดวงเงินค้ำประกัน: เมื่อหน่วยงานรัฐได้หักคืนเงินล่วงหน้าไปบางส่วนในการจ่ายเงินงวด ธนาคารผู้ค้ำประกันสามารถออกหนังสือปรับลดวงเงินค้ำประกันลงตามสัดส่วนที่หักคืนแล้วได้ ตามคำร้องขอของผู้รับจ้างและหนังสือยืนยันจากหน่วยงานรัฐ

สูตรและขั้นตอนการหักคืนเงินล่วงหน้าจากการเบิกจ่ายเงินงวด

เมื่อหน่วยงานรัฐจ่ายเงินล่วงหน้าให้ผู้รับจ้างไปแล้ว เงินจำนวนนี้จะต้องถูก “หักคืน” (Recoupment) คืนเข้าหลวงทีละส่วนทุกครั้งที่มี การตรวจรับพัสดุ และการเบิกจ่ายเงินตามงวดงาน

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│                    สูตรการคำนวณหักคืนเงินล่วงหน้าต่อค่างาน               │
├─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│  จำนวนเงินล่วงหน้าที่จะหักในงวด =                                      │
│  (มูลค่าเนื้องานในงวดนั้น ÷ มูลค่าสัญญาทั้งหมด) × จำนวนเงินล่วงหน้าที่จ่ายไป   │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

ตัวอย่างการคำนวณการหักคืนเงินล่วงหน้า:

• มูลค่าสัญญาทั้งหมด: 10,000,000 บาท
• เงินล่วงหน้าที่จ่ายไป (15%): 1,500,000 บาท
• งานงวดที่ 1 เบิกจ่ายค่างาน: 2,000,000 บาท

คำนวณเงินล่วงหน้าที่ต้องหักในงวดที่ 1:
= (2,000,000 / 10,000,000) × 1,500,000 = 300,000 บาท

ดังนั้น ในงานงวดที่ 1 หน่วยงานรัฐจะจ่ายเงินให้ผู้รับจ้างเท่ากับ 2,000,000 - 300,000 (หักคืนเงินล่วงหน้า) = 1,700,000 บาท (ก่อนหักภาษี ณ ที่จ่ายและเงินประกันผลงาน)

หลักเกณฑ์การจ่ายเงินตามงวดงานและการตรวจรับงาน

การแบ่งงวดงานและการจ่ายเงินงวดเป็นมาตรการควบคุมความก้าวหน้าของโครงการ โดยระเบียบฯ ข้อ 93 ถึง ข้อ 98 กำหนดให้หน่วยงานรัฐจ่ายเงินตามงวดงานตามที่ระบุไว้ในสัญญา เมื่อ คณะกรรมการตรวจรับพัสดุ ได้ทำพิธีตรวจรับงานงวดนั้นๆ เรียบร้อยแล้ว

[ผู้รับจ้างส่งมอบงานงวด] ──> [คณะกรรมการตรวจรับฯ ตรวจสนาม/งาน] ──> [ทำใบสำคัญตรวจรับ]
                                                                        │
[เบิกจ่ายเงินเข้าบัญชี] <── [หักเงินล่วงหน้า/ประกัน/ภาษี] <── [ส่งเรื่องเบิกจ่ายคลัง]

เอกสารประกอบการเบิกจ่ายเงินงวดที่ต้องครบถ้วน:

1. หนังสือส่งมอบงานงวดของผู้รับจ้าง: ระบุรายละเอียดเนื้องานที่ส่งมอบตรงตามสัญญา
2. รายงานการประชุมและใบสำคัญการตรวจรับพัสดุ: ลงนามโดยคณะกรรมการตรวจรับพัสดุครบทุกคน
3. ใบแจ้งหนี้ / ใบกำกับภาษี (Tax Invoice): หรือใบเสร็จรับเงินจากผู้ขาย/ผู้รับจ้าง
4. ภาพถ่ายการปฏิบัติงานและเอกสารทดสอบทางเทคนิค: เช่น ผลทดสอบความแข็งแรงวัสดุ หรือรายงานความก้าวหน้าโครงการ
5. หลักฐานการคืนหลักประกัน (ถ้ามี): การขอปรับลดวงเงิน การบริหารหลักประกันสัญญา หรือหนังสือค้ำประกันเงินล่วงหน้า

ตารางเปรียบเทียบ: ข้อแตกต่างระหว่างเงินล่วงหน้า vs เงินงวด vs เงินประกันผลงาน

เพื่อป้องกันความสับสนในการลงบัญชีและการคุมสัญญา ตารางด้านล่างสรุปเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างเงินประเภทต่างๆ ในสัญญาจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ:

ข้อควรระวังและแนวทางปฏิบัติสำหรับเจ้าหน้าที่พัสดุ

การบริหารการจ่ายเงินล่วงหน้าและเงินงวดต้องการความละเอียดรอบคอบและถูกต้องตามกรอบเวลา ต่อไปนี้คือแนวทางปฏิบัติเพื่อป้องกันข้อผิดพลาด:

1. ตรวจสอบความสมบูรณ์ของหนังสือค้ำประกันก่อนเบิกจ่าย

เจ้าหน้าที่พัสดุและเจ้าหน้าที่การเงินต้องตรวจสอบหนังสือค้ำประกันเงินล่วงหน้ากับธนาคารผู้ออกหนังสือทุกครั้ง (ผ่านระบบ Verification หรือสอบถามไปยังสาขา) ก่อนโอนเงินล่วงหน้าเข้าบัญชีผู้รับจ้าง

2. อย่าลืมคำนวณหักคืนเงินล่วงหน้าในทุกงวดงาน

ข้อผิดพลาดที่พบบ่อยที่สุดในการตรวจเงินแผ่นดิน คือ เจ้าหน้าที่ลืมคำนวณหักคืนเงินล่วงหน้าในงวดแรกๆ ทำให้เมื่อถึงงวดสุดท้าย เงินล่วงหน้ายังหักคืนไม่หมด หากเกิดเหตุผู้รับจ้างทิ้งงานในช่วงท้าย โครงการจะเกิดความเสียหายทางงบประมาณทันที

3. การนับระยะเวลาและค่าปรับกับเงินงวด

หากผู้รับจ้างส่งมอบงานงวดล่าช้าเกินกำหนดในสัญญา เจ้าหน้าที่ต้องคำนวณ การขยายเวลาและงดหรือลดค่าปรับ และหักค่าปรับออกจากเงินงวดที่เบิกจ่ายตามระเบียบฯ

4. การสแกนระบบและบริหารคลังพัสดุดิจิทัล

หน่วยงานภาครัฐยุคใหม่ควรปรับเปลี่ยนมาใช้ ระบบบริหารพัสดุดิจิทัล ในการติดตามสถานะสัญญา อัตโนมัติการคำนวณงวดเงิน หักเงินล่วงหน้า และเชื่อมโยงกับการคุม ทะเบียนคุมครุภัณฑ์ และ ใบเบิกพัสดุ เพื่อความแม่นยำและตรวจสอบได้ตลอดเวลา

คำถามที่พบบ่อยเกี่ยวกับการจ่ายเงินล่วงหน้าและเงินงวด

1. หากคู่สัญญาไม่ขอรับเงินล่วงหน้า หน่วยงานของรัฐจะบังคับให้จ่ายได้หรือไม่?
ไม่ได้ การขอรับเงินล่วงหน้าเป็น “สิทธิ” ของคู่สัญญาตามที่ระบุในสัญญา หากผู้รับจ้างมีสภาพคล่องเพียงพอและประสงค์จะไม่ขอรับเงินล่วงหน้า เพื่อไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียมออกหนังสือค้ำประกันธนาคาร ก็สามารถทำหนังสือแจ้งไม่ขอรับเงินล่วงหน้าได้

2. หากสัญญาไม่ได้ระบุเรื่องการจ่ายเงินล่วงหน้าไว้ แต่ระหว่างสัญญาผู้รับจ้างขาดสภาพคล่อง สามารถทำบันทึกแก้ไขสัญญาเพื่อขอรับเงินล่วงหน้าได้หรือไม่?
ไม่ได้อย่างเด็ดขาด การจ่ายเงินล่วงหน้าต้องกำหนดไว้ในเอกสารประกวดราคาและ TOR ตั้งแต่ต้น เพื่อความเท่าเทียมกันในการแข่งขันราคา หากไม่ได้กำหนดไว้ การแก้ไขสัญญาเพิ่มเงินล่วงหน้าในภายหลังถือเป็นการขัดต่อหลักการแข่งขันอย่างเป็นธรรมตาม พ.ร.บ. จัดซื้อจัดจ้างฯ 2560

3. หากธนาคารผู้ค้ำประกันส่งหนังสือปรับลดวงเงินค้ำประกันเงินล่วงหน้า เจ้าหน้าที่พัสดุสามารถอนุมัติได้เมื่อใด?
เจ้าหน้าที่พัสดุสามารถอนุมัติให้ปรับลดวงเงินค้ำประกันได้ ต่อเมื่อหน่วยงานรัฐได้หักคืนเงินล่วงหน้าจากเงินงวดงานจริงเรียบร้อยแล้ว โดยออกหนังสือยืนยันยอดเงินล่วงหน้าที่หักคืนแล้วให้ธนาคารปรับลดวงเงินค้ำประกันลงตามสัดส่วน

4. ในการเบิกจ่ายเงินงวด หากงานยังตรวจรับไม่เสร็จสิ้น เจ้าหน้าที่การเงินสามารถสำรองจ่ายเงินงวดไปก่อนบางส่วนได้หรือไม่?
ไม่ได้ การเบิกจ่ายเงินงวดตามระเบียบพัสดุ 2560 ต้องกระทำเมื่อคณะกรรมการตรวจรับพัสดุได้ดำเนินการตรวจรับและลงนามในใบสำคัญตรวจรับเรียบร้อยแล้วเท่านั้น การจ่ายเงินก่อนการตรวจรับถือเป็นความผิดร้ายแรงทางวินัยและการเงิน

ยกระดับการบริหารพัสดุและการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐด้วย Flowrix
ป้องกันข้อผิดพลาดในการบริหารสัญญาและติดตามกรอบระยะเวลาการเบิกจ่ายเงินงวด การหักคืนเงินล่วงหน้า และการบริหารหลักประกันด้วย Flowrix ระบบบริหารงานพัสดุและครุภัณฑ์ดิจิทัลสำหรับหน่วยงานภาครัฐ ช่วยเชื่อมโยงข้อมูลตั้งแต่ แผนจัดซื้อจัดจ้างประจำปี การจัดทำ TOR / Specification การคุม ทะเบียนคุมครุภัณฑ์ จนถึงการออก QR Code ครุภัณฑ์ และบริหาร หลักประกันสัญญา อย่างมืออาชีพ
ทดลองใช้งานระบบบริหารพัสดุ Flowrix เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพหน่วยงานของคุณวันนี้ →

แหล่งอ้างอิง

• พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 — กรมบัญชีกลาง
• ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 (ข้อ 89 - 92 การจ่ายเงินล่วงหน้า และข้อ 93 - 98 การจ่ายเงินตามงวดงาน) — กรมบัญชีกลาง
• หนังสือสั่งการกรมบัญชีกลาง ด่วนที่สุด ที่ กค 0405.2/ว 119 เรื่อง แนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการจ่ายเงินล่วงหน้าในสัญญาจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ — กรมบัญชีกลาง
• คู่มือการบริหารสัญญาและการเบิกจ่ายเงินโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ — กรมบัญชีกลาง